Mantelzorg als re-integratie inspanning
Antwoorden commentatoren

Commentaar P.J. Schaap, senior beleidsmedewerker CEC¹ UWV

Vooropgesteld moet worden dat de vraag, of en in hoeverre mantelzorg een element van een re-integratietraject kan vormen, vanuit welke positie ook beoordeeld, niet eenduidig, uniform en voor elke situatie geldend, kan worden beantwoord.

Daarvoor zijn de aard en de omvang van de te verlenen zorg te divers en vormt ook de specifieke situatie van de re-integrant een bepalende variabele.

De ene zorgbehoefte is immers de andere niet: zo zal het uitmaken of men tijdens bepaalde (in tijd begrensde) perioden van de dag zorg moet verlenen of de hele dag aanwezig moet zijn en zo zal de aard en mate van hulpbehoevendheid de daaruit voortkomende belasting bepalen.

Daarnaast is de ene zorgverlener de andere niet: in relatie met de aard en/of omvang van de te verlenen zorg maakt het verschil of de zorgverlener parttime of fulltime moet re-integreren. Een zorgverlener die parttime moet re-integreren, kan dit wellicht goed combineren met beperkte zorgverlening, terwijl dat voor een fulltime re-integrant niet mogelijk is.

Temeer daar een eigen risicodragende werkgever dezelfde re-integratieverantwoordelijkheid heeft als een werkgever, die niet zelf het risico van arbeidsongeschiktheid voor de ZW draagt², en omdat beide trajecten óók gelijktijdig kunnen lopen, kan de vraag beter worden beantwoord door een onderscheid te maken tussen de re-integratie-inspanningen binnen de eigen organisatie (spoor 1) en de re-integratie-activiteiten buiten de eigen organisatie (spoor 2). Daarbij kunnen de re-integratie-verplichtingen van UWV ten aanzien van de ‘Vangnetters zonder werkgever’ onder de tweede-spoorre-integratie-inspanningen worden begrepen.

Aan een onderscheid tussen het eerste en het tweede spoor moet ook de voorkeur worden gegeven door het feit dat een re-integrant een wettelijk recht op (kort- en langdurend) zorgverlof³ heeft en er wellicht aanspraken bestaan op grond van een cao of een vergelijkbare regeling. Dit is het geval zolang er een arbeidsovereenkomst bestaat en de werkgever daardoor gehouden blijft om (mede) invulling te geven aan de re-integratie in het eerste spoor. Bij het bestaan van een arbeidsovereenkomst zal mantelzorg immers veelal worden verricht met gebruikmaking van het recht op zorgverlof.

Mantelzorg wordt, in deze context, omschreven als onbetaalde hulp, anders dan professionele hulp of de gebruikelijke hulp die huisgenoten elkaar geven, aan iemand met wie de mantelzorger een sociale relatie heeft, zoals een familielid, een vriend of een buur⁴.

Een re-integratietraject (zowel in het eerste als in het tweede spoor) dient, om als ‘adequaat’ te kunnen worden aangemerkt, te bestaan uit een logisch samenhangende reeks van elkaar opvolgende, flankerende en/of overlappende activiteiten, die de afstand tussen het persoonsprofiel en het zoekprofiel van de werknemer zo snel en zo veel mogelijk opheft of verkleint. Daarbij zijn het persoonsprofiel de van tevoren vastgestelde uitgangspositie van de werknemer en het zoekprofiel het einddoel, gericht op een structurele verwerving van een geschikte functie buiten de eigen organisatie. Om ‘adequaat’ te blijven, moet het traject direct worden gewijzigd als de situatie daartoe aanleiding geeft⁵. Een zich plots voordoende noodzaak om mantelzorg te verlenen, kan een herformulering van een eerder samengesteld en/of ingezet re-integratietraject noodzakelijk maken.

Omdat een adequaat re-integratietraject gericht moet zijn (en te blijven) op een zo spoedig mogelijke (structurele) hervatting van de re-integrant in geschikt werk, moet mantelzorg als re-integratie-bevorderende activiteit kunnen worden aangemerkt om het als re-integratie-instrument te kunnen toevoegen aan en in te bedden in het samenstel van re-integratie-activiteiten, waaruit het re-integratietraject reeds bestond.

De mantelzorg moet dan kunnen worden opgevat als (vervanging van een (al eerder)) noodzakelijk geacht instrument van sociale activering of als werkervaringsplaats (al dan niet in het kader van een beoogde re-integratie in een zorgberoep (zie hieronder)).

De belasting die de zorg met zich meebrengt, moet stroken met de belastbaarheid van de werknemer. Zo wordt voorkomen dat de belastbaarheid van de re-integrant verder afneemt en de re-integratie juist meer wordt belemmerd.

De omvang en de duur van de mantelzorg (als re-integratie-instrument) dienen zo beperkt mogelijk te worden gehouden. Daarom mag van de re-integrant worden verwacht dat hij, bijvoorbeeld via het gemeentelijke Wmo-loket, alle mogelijkheden benut om de op hem rustende zorg zoveel mogelijk structureel aan anderen over te dragen, op een vrijwilliger of een professional (de zgn. ‘respijtzorg’⁶). Zodoende wordt overbelasting voorkomen en ontstaat er ruimte om de aandacht en de re-integratieactiviteiten gaandeweg (meer) op re-integratie op de reguliere arbeidsmarkt te richten.

In de hiervoor bedoelde situaties gaat het doorgaans om exceptionele en onvoorziene omstandigheden, die een re-integrant, gezien hun sociale relatie, noodzaken om de zorg voor een naaste op zich te nemen.

Hoewel daarbij geen sociale relatie tussen de zorgbehoeftige en de zorgverlener bestaat, worden ook stage- of werkervaringsperioden in het kader van een opleidingstraject gericht op een hervatting in een zorggerelateerde functie als ‘mantelzorg’ aangeduid. Zo is het bijvoorbeeld voorstelbaar dat een re-integratietraject juist gericht is op de verwerving van een betaalde functie als ‘mantelzorger’, gefinancierd uit een PGB-budget.

Het spreekt welhaast voor zich dat dergelijke perioden van zorgverlening elementaire trajectonderdelen vormen die voortkomen uit een analyse van het persoonsprofiel en het zoekprofiel en als zodanig moeten worden beoordeeld.

Marco Griffioen, senior re-integratiedeskundige/arbeidsdeskundige HRM Expertise & Services UWV en Martijn van der Bent, advocaat/juridisch adviseur arbeidsverhoudingen HRM Expertise & Services UWV

I. Beschouwing vraag 1

Deze vraag is voor meerderlei uitleg vatbaar. Ik lees de vraag zo dat het gaat om wanneer in het re-integratietraject rekening moet worden gehouden met mantelzorg. Mij lijkt dat je de zaken goed moet splitsen. Eerste vraag is of de werknemer, gelet op de belastbaarheid, inzetbaar is in het eigen werk of in passend werk, bij de eigen werkgever of bij een andere werkgever. Dit is een kwestie van het vertalen van de medische mogelijkheden naar reële arbeidsmogelijkheden, op grond van medische en arbeidskundige inzichten. Voor het vertalen van de belastbaarheid naar het kunnen verrichten van het eigen of passend werk, is het verrichten van mantelzorgtaken niet van betekenis. Het gaat bij de eerste vraag immers om het in beeld krijgen van het arbeidspotentieel op grond van een medisch en arbeidskundige exercitie.

We kunnen met betrekking tot de eerste vraag wijzen op poortwachter en de nadere regelingen, zoals Besluit, waarin bovenstaande medische en arbeidskundige exercitie is uitgewerkt.

Stel dat de werknemer – al dan niet op termijn – inzetbaar is in het eigen of passend werk, dan is de vervolgvraag in hoeverre daarbij rekening kan of moet worden gehouden met mantelzorgtaken. Voorop staat dat een werknemer die op grond van bovenstaande exercitie in staat is tot re-integratie, ook zal moeten re-integreren. Dit is ultimo de op de werknemer rustende re-integratieverplichting (alles binnen het redelijke doen om tot re-integratie te komen), op straffe van verlies van het recht op doorbetaling van loon. Het is het recht op doorbetaling van loon (zonder arbeidsprestatie) dat maakt dat de werkgever de werknemer kan aanspreken op zijn verplichting om te re-integreren.

De wet- en regelgeving kent niet zoiets als een recht op mantelzorg, laat staan een recht op mantelzorg dat prevaleert boven de verplichting om te re-integreren. Wel kent de wetgeving (verlof)regelingen die bedoeld zijn om mantelzorg te faciliteren (zie vraag 2). Ook de containernorm van goed werkgeverschap dwingt de werkgever niet om rekening te moeten houden met mantelzorgtaken, in de zin dat mantelzorg voorrang heeft boven re-integratie. Er is geen wettelijk recht op mantelzorg, dat de werknemer uitsluit van andere verplichtingen, concreet de verplichting om te re-integreren. En er bestaat regelgeving die mantelzorg faciliteert. Dat zorgt ervoor dat het combineren van re-integratie en mantelzorg moet plaatsvinden binnen de kaders van de regelgeving voor het faciliteren van mantelzorg. Lukt dat niet, in de zin dat de behoefte aan mantelzorg verder gaat dan de regelgeving die mantelzorg faciliteert, dan mag de werkgever van de werknemer verlangen om de re-integratie voor te laten gaan boven de mantelzorg. De werknemer zal dan moeten kiezen of delen: of aanpassingen doorvoeren in mantelzorg of aanpassingen doorvoeren in de arbeidsovereenkomst.

Voor zover ik kan overzien, gaat het bovenstaande ook op voor personen die een beroep doen op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, zonder werkgever. Het bestaande wettelijke kader is voor hen namelijk niet anders. Bovendien zou een andere uitleg tot bevoordeling leiden in het omgaan met mantelzorg tussen arbeidsongeschikten met een werkgever en arbeidsongeschikten zonder werkgever/eigenrisicodragers.

Bovenstaande strikte uitleg laat onverlet dat een werkgever en een werknemer er binnen de arbeidsverhouding goed aan doen om passende afspraken te maken over mantelzorg en re-integratie. Indien de werkgever te snel inzet op re-integratie – wat betekent dat er een andere oplossing voor het mantelzorgvraagstuk nodig is – kan dat escalatie in de hand werken en/of tot stagnatie in de re-integratie leiden. Het is niettemin belangrijk om te handelen en te communiceren vanuit het uitgangspunt dat de werkgever de nodige tijd en ruimte wil geven om de mantelzorg te ondersteunen. Maar het uitgangpunt moet ook zijn dat binnen de arbeidsrelatie het weer kunnen werken, en de op grond daarvan bestaande inspanningen, voor gaan, en dat de werknemer hier ook op wordt aangesproken.

In dit verband is het dan ook gelegitimeerd om onderzoek te doen naar alternatieven voor het combineren van re-integratie en mantelzorg. Denk aan het verdelen van mantelzorgtaken over verschillende personen, het inschakelen van professionele hulp, et cetera. Als er van de re-integratie te weinig komt omdat voorrang is gegeven aan de mantelzorg, dreigt een loonsanctie bij de toetsing van de re-integratie-inspanningen na twee jaar arbeidsongeschiktheid. Het is ook om die reden dat het van belang is om de handelen vanuit het uitgangspunt dat de re-integratie uiteindelijk prevaleert, en er dus voor de mantelzorg een oplossing moet komen, in plaats van andersom.

II. Beantwoording vraag 2

Als een medewerker mantelzorg verleent, kan werknemer een beroep doen op een passende verlofregeling. Medewerker en manager maken samen afspraken over hoe de invulling hiervan en maken keuzes uit de regelingen die onder kader werkgever UWV genoemd zijn. Dit betreft maatwerk en kan ook van toepassing zijn bij een arbeidsongeschikte medewerker die in een re-integratietraject zit.

Het maken van een combinatie met regelingen op het gebied van arbeidsongeschiktheid is risicovol omdat de wetgeving hier geen ruimte voor biedt. Bij een situatie dat een medewerker naast zijn re-integratieverplichtingen ook mantelzorgtaken verricht, schrijft de Wet verbetering poortwachter voor dat de casemanager in deze situatie alleen rekening hoeft te houden met de factoren ‘ziekte of gebrek’ c.q. de arbeidsmogelijkheden van de medewerker. Het verlenen van mantelzorg past niet in dat plaatje. De verplichting tot re-integreren gaat voor c.q. mantelzorg en mag de re-integratie niet belemmeren.

Als een werkgever ruimte geeft voor het verlenen van mantelzorgtaken en een deel van de arbeidsmogelijkheden van een re-integrerende medewerker hiervoor inzet, betekent dit dat niet alle focus binnen het re-integratietraject gericht is op werkhervatting. Dit kan een basis vormen voor het opleggen van een loonsanctie. Deze kans wordt als groot ingeschat. De balans tussen re-integratie en mantelzorg zal moeten worden gevonden in de bestaande verlofregelingen en in regelingen die mantelzorg ondersteunen. De verlofregelingen voorzien in het tijdelijk niet werken, kort met behoud van salaris en langer zonder salaris. De Wet flexibel werken geeft instrumenten om werk en zorgtaken te combineren, zoals tijdelijk minder werken (zonder salaris), vaker thuis werken of op een kantoor dichter bij huis, en aangepaste werktijden. Mede omdat de wetgever/de samenleving als geheel het belang van mantelzorg onderschrijft, doet men er goed aan om de bestaande regelingen creatief te benutten, om zodoende een optimale balans te vinden tussen re-integratie (en werk in algemene zin) en mantelzorg.

III. Conclusie

De wet en regelgeving biedt personen die een beroep doen op de SV-wetten (zoals WIA, WAO, Wajong, WW en WWB) meer ruimte voor het verlenen van mantelzorg dan personen die een werkgever en re-integratieverplichtingen hebben.

IV. Kader casus van waaruit de vraagstelling geformuleerd wordt

Betreft een medewerker die behoort tot de vangnetpopulatie. Ongeschikt eigen werk (blijvend). Mantelzorgtaken voor ernstig zieke partner. Laag geschoold. Eenzijdige werkervaring.

• SV-wetgeving

• Besluit ontheffing verplichtingen sociale zekerheidswetten

Personen die een beroep doen op de SV-wetten kunnen een beroep doen op vrijstelling van het verrichten van passend werk als zij mantelzorg verrichten. Zie hiervoor het besluit ontheffing verplichtingen sociale zekerheidswetten (zie artikel 3). De werkloosheidswet en de WWB (Participatiewet) kennen vergelijkbare ontheffingsregelingen voor de sollicitatieplicht in geval van mantelzorg.